СУД ЕВРЕЙСКОЙ АВТОНОМНОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 12 апреля 2023 г. по делу в„– 3а-7/2023

Суд Еврейской автономной области в составе:
председательствующего судьи Тимирова Р.В.
при секретаре К.Т.
с участием:
представителя административного истца Н.
представителя административного ответчика Г.
представителя заинтересованного лица К.А.
помощника Биробиджанского межрайонного природоохранного прокурора Амурской бассейновой природоохранной прокуратуры Головановой Е.С.
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации о признании недействующим в части постановления губернатора Еврейской автономной области от 28.12.2022 в„– 257 "О признании утратившими силу постановления губернатора Еврейской автономной области и отдельного положения постановления губернатора Еврейской автономной области",

установил:

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Минприроды России) обратилось в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта, просило признать недействующим со дня принятия подпункт 1 пункта 1 постановления губернатора Еврейской автономной области от 28.12.2022 в„– 257 "О признании утратившими силу постановления губернатора Еврейской автономной области и отдельного положения постановления губернатора Еврейской автономной области", ссылаясь на отсутствие полномочий у губернатора ЕАО на принятие оспариваемого нормативного правового акта.
В обоснование заявленных требований административный истец указывает, что оспариваемым нормативным правовым актом признано утратившим силу постановление губернатора ЕАО от 15.01.2001 в„– 16 "Об установлении охранной зоны государственного заповедника "Бастак".
Оспариваемое постановление опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http <...>, в сетевом издании "Сборник правовых актов Еврейской автономной области и иной официальной информации" http <...> 30.12.2022.
Как указывает административный истец, действующей на момент принятия оспариваемого акта редакцией пункта 11 статьи 2 Федерального закона от 14.03.1995 в„– 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон от 14.03.1995 в„– 33-ФЗ) установлено, что решения об установлении, изменении, о прекращении существования охранных зон государственных природных заповедников принимаются федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится указанная особо охраняемая природная территория.
Распоряжением Правительства РФ от 31.12.2008 в„– 2055-р заповедник отнесен к ведению Минприроды России, следовательно, по мнению административного истца, органом, уполномоченным на принятие решения об установлении, изменении, о прекращении существования охранной зоны заповедника, является Минприроды России, оспариваемое постановление принято губернатором ЕАО в отсутствие соответствующих полномочий.
По мнению административного истца, принятие в оспариваемой части нормативного правового акта с превышением полномочий свидетельствует о нарушении компетенции Минприроды России.
Полагает, что отмена акта, устанавливающего границы охранной зоны заповедника, без принятия иного устанавливающего данные границы акта свидетельствуют о фактическом прекращении существования охранной зоны заповедника, что может повлечь за собой нарушение сохранности самой особо охраняемой природной территории, поскольку ведение нерегулируемой природоохранным законодательством деятельности окажет негативное воздействие на окружающую среду, нарушает право каждого на благоприятную окружающую среду.
Обращает внимание, что на необходимость сохранения ранее созданных охранных зон в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления прямо указано в части 3 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2013 в„– 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
В порядке подготовки административного дела к судебному разбирательству от представителя административного истца Н., действующей на основании доверенности от 20.09.2022, поступили письменные пояснения, согласно которым указано, что положения постановления губернатора ЕАО от 21.02.2023 в„– 34 не могут распространяться на отношения, возникшие до его вступления в силу, то есть до 22.02.2023, следовательно, оспариваемые положения постановления губернатора ЕАО от 28.12.2022 в„– 257 являлись действующими с 30.12.2022 по 22.02.2023.
Полагает, что оспариваемые положения постановления губернатора ЕАО от 28.12.2022 в„– 257 нарушали права и законные интересы административного истца и неопределенного круга лиц, так как отмена в период с 30.12.2022 по 22.02.2023 акта, устанавливающего границы охранной зоны государственного природного заповедника "Б" без принятия иного устанавливающего данные границы акта свидетельствовало о фактическом прекращении существования такой охранной зоны, что допускало осуществление в ней нерегулируемой природоохранным законодательством деятельности, способной повлечь за собой нарушение сохранности самой особо охраняемой природной территории и оказать негативное воздействие на окружающую среду.
Суду представлен письменный отзыв директора ФГБУ "Государственный заповедник "Б" К.А., согласно которому административное исковое заявление поддерживают в полном объеме.
Суду представлены письменные возражения представителя административного ответчика Г., действующей на основании доверенности от 16.03.2023, согласно которым постановлением губернатора ЕАО от 21.02.2023 в„– 34, вступившим в силу со дня официального опубликования (22.02.2023), оспариваемое постановление признано утратившим силу. В связи с тем, что между оспариваемым постановлением, вступившим в силу 30.12.2022 и постановлением губернатора ЕАО от 21.02.2023 в„– 34, вступившим в силу 22.02.2023, образовался временной промежуток, принято решение о внесении изменений в постановление от 21.02.2023 в части вступления в силу постановления, а именно пункт 2 изложить в следующей редакции "Настоящее постановление вступает в силу после дня его официального опубликования и распространяется на правоотношения, возникшие с 30.12.2022".
В судебном заседании представитель административного истца Н., участвующая посредством видео-конференц-связи с Московским областным судом, административные исковые требования поддержала по доводам, изложенным в административном исковом заявлении, заявлении от 31.03.2023.
Представитель административного ответчика Г. пояснила, что оспариваемые положения постановления губернатора ЕАО от 28.12.2022 в„– 257 признаны утратившими силу с 30.12.2022, то есть с даты официального опубликования, оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.
Директор ФГБУ "Государственный заповедник "Б" К.А. поддержал позицию представителя административного истца.
Помощник Биробиджанского межрайонного природоохранного прокурора Амурской бассейновой природоохранной прокуратуры Голованова Е.С. в заключении указала, что оспариваемый нормативный правовой акт отменен, нарушения устранены, негативные последствия не наступили, в связи с чем имеются основания для прекращения производства по данному делу.
Заслушав пояснения представителя административного истца Н., представителя административного ответчика Г., представителя заинтересованного лица К.А., принимая во внимание заключение прокурора по делу, исследовав письменные доказательства по делу, суд приходит к следующим выводам.
Согласно части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд могут обратиться прокурор в пределах своей компетенции, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных федеральным законом, иные лица, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.
Как разъяснено в пункте 7 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 в„– 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" нарушением компетенции, в частности, следует считать издание нормативного правового акта, регулирующего полностью или в части отношения, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации подлежат регулированию нормативным правовым актом, издаваемым административным истцом.
В соответствии со статьей 25 Устава ЕАО, губернатор области в пределах своих полномочий издает постановления и распоряжения губернатора области.
В силу пункта 4 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются охранные зоны. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий.
В соответствии с пунктом 4 Положения о государственных природных заповедниках в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РСФСР от 18.12.1991 в„– 48, на прилегающих к территориям государственных природных заповедников участках земли и водного пространства создаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования.
Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации принимает решение о создании охранной зоны государственного природного заповедника и утверждает положение о ней (пункт 5 Постановления Правительства РСФСР от 18.12.1991 в„– 48).
Установление, изменение, прекращение существования зон с особыми условиями использования территорий, создаваемых в целях охраны окружающей среды, осуществляются в соответствии с названным Федеральным законом, Земельным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами (статья 52 Федерального закона от 10.01.2002 в„– 7-ФЗ "Об охране окружающей среды").
Как следует из материалов дела, постановлением губернатора ЕАО от 15.01.2001 в„– 16 была установлена охранная зона государственного природного заповедника "Б", утверждены территория и границы указанной охранной зоны и Положение о ней.
Частью 3 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2013 в„– 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 28.12.2013 в„– 406-ФЗ) установлено, что особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу данного федерального закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу данного Федерального закона.
Федеральный закон от 28.12.2013 в„– 406-ФЗ вступил в силу 30.12.2013.
Постановлением Правительства РФ от 19.02.2015 в„– 138 утверждены Правила создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон (далее - Правила).
В пункте 9 Правил указано, что решения о создании охранных зон государственных природных заповедников, национальных парков и памятников природы федерального значения и об установлении их границ принимаются Минприроды России.
Федеральным законом от 03.08.2018 в„– 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 03.08.2018 в„– 342-ФЗ) в статью 2 Федерального закона от 14.03.1995 в„– 33-ФЗ были внесены изменения, абзац 1 пункта 11 изложен в иной редакции.
В указанной части Федеральный закон от 03.08.2018 в„– 342-ФЗ вступил в силу 04.08.2018.
Подпунктом 1 пункта 1 постановления губернатора ЕАО от 28.12.2022 в„– 257 "О признании утратившими силу постановления губернатора Еврейской автономной области и отдельного положения постановления губернатора Еврейской автономной области" постановление губернатора ЕАО от 15.01.2001 в„– 16 признано утратившим силу.
Постановление опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации <...>, в сетевом издании "Сборник правовых актов Еврейской автономной области и иной официальной информации" <...> 30.12.2022.
В то же время, согласно подпункту "а" пункта 11 статьи 2 Федерального закона от 14.03.1995 в„– 33-ФЗ в редакции, действующей на 28.12.2022 (дата принятия оспариваемого постановления), решения об установлении, изменении, о прекращении существования охранных зон особо охраняемых природных территорий, указанных в пункте 10 данной статьи, в отношении охранных зон государственных природных заповедников, национальных парков и памятников природы федерального значения принимаются федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся указанные особо охраняемые природные территории.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.12.2018 в„– 2055-р государственный природный заповедник "Б" передан в ведение Минприроды России.
В силу пункта 1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2015 в„– 1219, Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся федерального государственного контроля (надзора) в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий.
Из системного толкования приведенных выше правовых норм следует, что губернатор ЕАО с 04.08.2018 (внесение изменений в статью 2 Федерального закона от 14.03.1995 в„– 33-ФЗ) не вправе был изменять или прекращать существование охранных зон особо охраняемых природных территорий.
Учитывая вышеизложенное, органом, уполномоченным на принятие решения об изменении, о прекращении существования охранной зоны государственного природного заповедника "Б" на 28.12.2022 (дата принятия оспариваемого постановления) являлось Минприроды России, соответственно, принятие губернатором ЕАО решения об отмене постановления от 15.01.2001 в„– 16, установившего охранную зону, ее территорию и границы, то есть фактически о прекращении охранной зоны, является нарушением компетенции Минприроды России.
Постановлением губернатора ЕАО от 21.02.2023 в„– 34 подпункт 1 пункта 1 постановления губернатора ЕАО от 28.12.2022 в„– 257 признан утратившим силу.
Постановлением губернатора ЕАО от 21.03.2023 в„– 62 в постановление от 21.02.2023 в„– 34 внесены изменения, пункт 2 изложен в следующей редакции "Настоящее постановление вступает в законную силу после дня его официального опубликования и распространяется на правоотношения, возникшие с 30 декабря 2022 года".
Несмотря на принятие административным ответчиком постановления в„– 34 от 21.02.2023, внесение в него изменений постановлением в„– 62 от 21.03.2023 с указанием о распространении постановления от 21.02.2023 в„– 34 на правоотношения, возникшие с 30.12.2022, суд, учитывая, что административный истец обосновал свои требования нарушением компетенции, нарушение которой возникло с момента принятия оспариваемого постановления, принимая во внимание, что в соответствии с постановлением от 21.02.2023 в„– 34, опубликованного 22.02.2023, оспариваемое административным истцом постановление губернатора ЕАО от 28.12.2022 в„– 257 признано утратившим силу, что свидетельствует о прекращении его действия с 22.02.2023, приходит к выводу о том, что установленные обстоятельства не могут служить основанием для прекращения производства по настоящему административному делу, поскольку вопрос о законности и порядке применения постановления губернатора ЕАО от 21.02.2023 в„– 34 не входит в предмет проверки и оценки судом при рассмотрении настоящего административного дела, компетенция Минприроды России была нарушена оспариваемым постановлением с момента его принятия.
В связи с указанным, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, согласно которому основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, приходит к выводу о наличии по настоящему делу такого основания в связи с принятием нормативного правового акта в оспариваемой части губернатором ЕАО с нарушением установленной компетенции, с превышением установленных законом полномочий, что является основанием для признания его противоречащим федерального законодательству и недействующим в оспариваемой части.
Определяя момент, с которого постановление губернатора ЕАО от 28.12.2022 в„– 257 должно быть признано недействующим, суд, учитывая, что оно принято с превышением полномочий, в нарушение компетенции административного истца, приходит к выводу, что оно подлежит признанию недействующим со дня его принятия.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 194, 195, 213 - 215 КАС РФ, суд

решил:

Административный иск Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации о признании недействующим в части постановления губернатора Еврейской автономной области от 28.12.2022 в„– 257 "О признании утратившими силу постановления губернатора Еврейской автономной области и отдельного положения постановления губернатора Еврейской автономной области" - удовлетворить.
Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня принятия подпункт 1 пункта 1 постановления губернатора Еврейской автономной области от 28.12.2022 в„– 257 "О признании утратившими силу постановления губернатора Еврейской автономной области и отдельного положения постановления губернатора Еврейской автономной области".
Сообщение о принятом решении суда в течение одного месяца после вступления в законную силу в соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежит опубликованию в том же средстве массовой информации, в котором был опубликован оспоренный в части нормативный правовой акт.
На решение суда может быть подана апелляционная жалоба, принесено апелляционное представление в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции (630005, <...>) через суд Еврейской автономной области в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья суда ЕАО
Р.В.ТИМИРОВ


------------------------------------------------------------------